兰德尔把几天的谈话内容记录在一本新买的笔记本里，每一页都用钢笔写了日期和地点，字迹整齐，没有涂改的痕迹。
秋天快要结束的时候，国会进入了预算审议期。他作为拨款委员会国防小组委员会的成员，参与了几次闭门会议，讨论下一财年的国防授权法案。
他在会议上正式提出了关于设立多边反恐合作框架的修正案。为了便于通过，他使用的措辞比较笼统，主要描述了开展国际合作的必要性，强调当前安全威胁的性质正在发生变化，应对方式也需要相应调整，但形势是迫切的。
修正案没有立刻获得通过，但也没有被否决。会议结束之后，几个同事和他讨论了一下文本里某些条款的措辞问题，提出了修改建议，他当场用铅笔在文件边角注了几个字，说会在之后提交修订版本。
修正案在随后几周进行了修订和调整，提交至委员会表决，以小幅多数通过。
之后它被并入国防授权法案的某一部分，经过审议和辩论，最终在众议院全体表决中顺利通过。
参议院版本随后也通过了相应程序，在参众两院协调统一文本后，授权法案被提交到白宫。
12月的一个下午，佩恩在五角大楼接到兰德尔的电话，得知备忘录已经被总统签署了，组织的名称也得到了确定，正式称谓是全球反恐特勤组，缩写G.T.I.，全称Global Terrorism Intervention，文件末尾附了一份以总统个人名义发给联合国安理会常任理事国和非常任理事国的合作邀请函，希望能够得到其他重要国家的支持与帮助。
这份备忘录的内容覆盖了非常广泛的合作范围，包括情报共享、联合训练、装备调配、行动协同等领域。
备忘录里最重要的条款是，规定GTI可以在特定条件下，在未经当事国正式请求的情况下，对认定存在威胁的地区主动采取介入措施——首要目标就是阿萨拉。
佩恩坐在办公桌前，电话听筒贴在耳边，左手拿着一张便签纸和一支笔，在纸上写下了几个字——“G.T.I.”，字母之间用短线隔开，“这份备忘录是通过国防部渠道签署的，还是通过国务院？”
“国防部，以全球安全协作框架的名义签署。从流程上来说，它属于反恐合作类的行政安排，不需要经过国会批准，只需要通知几个相关的委员会就可以。”
“接下来会怎么样？”
“接下来会先组建一个协调小组，负责起草操作层面的实施细则。人员方面，有一些从国防部和CIA抽调，还有一些从各个安全相关的政府部门中选派，这个小组的组建可能需要一段时间。等框架搭建完成之后，GTI才能开始执行实际任务。在框架搭建完成之前，一些初步的计划性工作可以提前启动。”
“我会提交一份初步的行动方案，等细则出来之后，可以根据细则进行修订。这样在正式启动的时候，可以节省一些准备时间。”
“可以，我会把方案提交到协调小组的议程里。”
“你给我留一个协调小组的联系人。”
电话挂断之后，佩恩把听筒放回座机上，书写着他对初步框架的构想，包括人员配置、行动区域划分、装备支持渠道，以及一些后勤保障方面的要点。
便签纸上的字迹在台灯下看起来有些浅，像是笔尖的墨水快要用完了……
GTI正式启动后的头三个月，佩恩大部分时间都不在华盛顿，而是被派往位于阿萨拉东部的指挥部。这里名义上是由GTI与阿萨拉政府军联合管理的区域，实际运行则呈现出一种复杂的、多层次的混乱。
指挥部设在从前的一座军营里，混凝土建筑的外墙上残留着弹孔和烟熏的痕迹，窗户用沙袋和木板封住，只留下几个透气的小孔。佩恩办公桌对面的墙上贴着一张磨损的地图，上面用彩色大头针标注了GTI各个作战单位的部署位置。
大头针的分布并不均匀，有些区域密集，有些区域稀疏，还有一些位置的大头针已经被拔掉了，留下一个个细小的针孔。
地图上的红色图钉代表哈夫克控制区，蓝色的代表阿萨拉政府军控制区，黄色的代表双方还在拉锯的区域——黄色图钉的数量比佩恩预想的要多。
从正式启动到任务展开，间隔了大约六周，这段时间佩恩处理了人员组织的搭建、设施调配和区域划分的协调，也参与了第一批行动计划的讨论。
后方的理论数据都非常可观，但在实际进驻阿萨拉之后，他看到的是另一番情景——实地调查显示，特战干员们由几股来源不同的部分拼凑而成，而且占比差异大。
一部分是各国退役或现役的特种兵，他们大多具备较高的战术素养和组织纪律，是GTI各个作战分队里最可靠的力量。
这些人的背景各不相同，有的是从美军各特种部队退役转任的，有些来自欧洲国家的特种部队，还有几个是东欧国家的退役军官，他们有实际作战经验，能够执行较为复杂的战术任务，但数量并不多。
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